Suojelupoliisin hallussa oleva asiakirja liittyi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan suojelupoliisin tehtävään. Kun asiakirja oli osa suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tiedonvaihtoa, asiaa ei voitu ratkaista yksinomaan kysymyksessä olevan yksittäisen asiakirjan sisällön perusteella. Suojelupoliisin ja muiden valtioiden vastaavien elinten välisen tiedonvaihdon liittyminen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen ja tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen ei asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ollut ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevasta asiakirjasta ei vaarantaisi valtion turvallisuutta.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 3 §, 17 § 1 ja 2 mom., 24 § 1 mom. 2 ja 9 kohta sekä 2 mom. Laki poliisin hallinnosta 10 § 1 mom.

Toimittaja oli suojelupoliisille 7.11.2002 osoittamassaan kirjoituksessa pyytänyt saada nähtäväkseen julkisuudessa esiintyneiden tietojen mukaan suojelupoliisin hallussa olevan asiakirjan, joka koskee Suomen kansalaisia, joilla epäillään olevan yhteyksiä ulkomaisiin tiedustelupalveluihin.
Suojelupoliisi on päätöksellään 8.11.2002 dnro 593/2002 hylännyt toimittajan pyynnön ja todennut, että viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki). Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat, jollei erikseen säädetä: suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Suojelupoliisin hallussa olevat asiakirjat ja tiedot ovat säännönmukaisesti sellaisia, joiden antaminen saattaa vahingoittaa valtion turvallisuutta. Tämä tarkoittaa sitä, ettei henkilöille pääsääntöisesti luovuteta suojelupoliisin toiminnallisesta tietojärjestelmästä asiakirjoja tai tietoa. Salassapidon perusteena on valtion turvallisuuden varmistaminen.
Valtion turvallisuuden ylläpitoon liittyy valtioiden välinen luottamuksellinen tiedonvaihto. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat lisäksi: asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.
Lisäksi suojelupoliisi on lausunut, että valtioneuvoston päätöksen (nro 1049/401/81) mukaan suojelupoliisin asiakirjojen salassapitoaika on 60 vuotta.
Toimittaja on valittanut suojelupoliisin päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt toimittajan valituksen. Perusteluinaan hallinto-oikeus on todennut seuraavaa:
Hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ilmoittamalla sen perusteena olevat pääasialliset tosiseikat sekä säännökset ja määräykset. Suojelupoliisi on perustellut päätöstään viittaamalla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 2 ja 9 kohtaan sekä kuvaamalla lyhyesti hallussaan olevien asiakirjojen luonnetta yleensä ja toimintansa luonnetta. Perustelu on esitetty erikseen kummankin kohdan osalta. Mainittuihin säännöksiin liittyy niin kutsuttu vahinkoedellytyslauseke, jonka mukaan asiakirjojen salassa pitäminen riippuu lähtökohtaisesti tapauskohtaisesta harkinnasta. Tämä seikka korostaa perusteluvelvollisuuden merkitystä. Tosiasiaperustelu voidaan kuitenkin esittää tiiviisti olennaisimpaan keskittyen. Hallinto-oikeus katsoo, ettei suojelupoliisin päätöksen perustelu ole sillä tavoin puutteellinen, että päätös tulisi sen vuoksi kumota.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.
Suojelupoliisin lausunnosta käy ilmi, että kysymyksessä oleva asiakirja on toimitettu suojelupoliisille sen tehtävään ja toimialaan liittyvässä tarkoituksessa. Suojelupoliisin valtion turvallisuuden ylläpitoon liittyvään ennalta estävään turvallisuustyöhön kuuluu olennaisesti yhteydenpito muiden maiden turvallisuuspoliiseihin ja tiedustelupalveluihin. Tähän yhteistyöhön kuuluu myös tietojen luovuttaminen mahdollisista turvallisuusuhista. Valtion turvallisuuskäsitteen tarkempi määritelmä puuttuu julkisuuslaista ja sen esitöistä. Kuitenkin jo suojelupoliisin tehtäviin ja toimialaan on katsottava kuuluuvan valtion turvallisuuden ylläpitäminen. Kyseinen asiakirja on liittynyt suojelupoliisin tehtäviin.
Suojelupoliisin päätöksen mukaan salassapidon perusteena on lähinnä valtion turvallisuuden varmistaminen. Tietoja tällaisen asiakirjan sisällöstä voidaan antaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan vain, jos on ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.
Asiakirjaa ei ole suojelupoliisille antanut Saksan demokraattinen kansantasavalta, oikeastaan Saksan demokraattinen tasavalta. Asiakirja on saatu muista lähteistä. Se on suojelupoliisin hallussa oleva tiedustelutietoa sisältävä asiakirja, jossa on johdanto-osa sekä nimi- ja yksilöintiluettelo. Asiassa on otettava huomioon, että suojelupoliisi on saanut asiakirjan haltuunsa kansainvälisessä luottamuksellisessa tiedonvaihdossa, mikä saattaisi vaarantua, mikäli asiakirja julkaistaisiin. Näin ollen asiakirjan salassapitointressi liittyy myös suojelupoliisin edellytyksiin hoitaa valtion turvallisuuteen liittyviä tehtäviään riippumatta siitä, miten asiaa arvioitaisiin yksinomaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Kysymyksessä oleva asiakirja koskee julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettua valtion turvallisuuden ylläpitämistä. Tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen siitä ei vaarantaisi valtion turvallisuutta.
Edellä mainituilla perusteilla suojelupoliisi ei ole rajoittanut tietojen saantia ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on ollut tarpeellista. Suojelupoliisin päätöksen muuttamiseen ei ole syytä.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Toimittaja on hallinto-oikeuden päätöksestä tekemässään valituksessa ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja suojelupoliisi määrätään luovuttamaan kysymyksessä oleva asiakirja nähtäväksi tai kopioitavaksi. Toissijaisesti toimittaja on vaatinut, että asia palautetaan suojelupoliisille uudelleen ratkaistavaksi sillä perusteella, että suojelupoliisi ei ole perustellut asiaa riittävällä tavalla. Perusteluinaan toimittaja on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja lisäksi todennut seuraavaa.
Hallinto-oikeuden ratkaisu suojelupoliisin päätöksen perusteluiden osalta on väärä, kun otetaan huomioon perustuslakivaliokunnan kanta julkisuuslain 24 §:n 9 kohdan osalta ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 17.10.2000 taltio n:o 2605. Alkuperäisessä ratkaisussa suojelupoliisi on perustellut päätöstä erittäin ylimalkaisesti vetoamalla muun muassa siihen, että suojelupoliisin hallussa olevat asiakirjat ovat säännönmukaisesti sellaisia, että niiden antaminen saattaa vahingoittaa valtion turvallisuutta. Suojelupoliisi on vedonnut myös kansainvälisten suhteiden turvaamiseen. Valtion turvallisuus ja kansainvälisten suhteiden vaarantuminen ovat niin laveita käsitteitä, että niitä ei pitäisi hyväksyä asiakirjariidassa viranomaisen sellaisiksi kielteisiksi perusteluiksi, joilla kumotaan perustuslain takaama julkisuusperiaate.
Hallinto-oikeus lähtee päätöksessään tulkitsemaan suojelupoliisin asiakirjojen salassapitoa eräänlaisen sateenvarjoteorian mukaan. Tässä logiikassa suojelupoliisin valtion turvallisuuteen liittyvät tehtävät jo sinänsä suojaavat suojelupoliisin kaikki asiakirjat julkisuudelta. Suojelupoliisi on myös itse käyttänyt tätä sateenvarjoteoriaa perusteena. Sateenvarjoteorian sallima massasalaamiseen oikeuttava tulkinta on kuitenkin julkisuuslain periaatteen vastainen. Kaikki suojelupoliisin asiakirjat eivät säännönmukaisesti voi olla salaisia. Jokaisen asiakirjan julkisuutta tai salaamistarvetta on harkittava erikseen myös suojelupoliisin asiakirjojen osalta. Näin mistään säännönmukaisuuden perusteella salaamisesta ei voi lain mukaan olla kyse.
Keskeinen salaamisperuste tässä asiassa on ollut julkisuuslain 24 § 1 momentin 9-kohta, joka asettaa salaamiselle kaksi ehtoa. Ensinnäkin asiakirjan pitää koskea valtion turvallisuuden ylläpitämistä ja toiseksi sen, että sen antaminen ei ilmeisesti vaaranna valtion turvallisuutta. Kumpaankaan edellytykseen ei tämän asiakirjariidan käsittelyn aikana ole saatu selkeää perustelua. Kysymys on noin 13 vuotta vanhasta tiedustelutietoa sisältävästä asiakirjasta, joka koskee Suomen kansalaisia, joilla epäillään olleen yhteyksiä jo lakkautetun valtion, DDR:n, tiedustelupalveluun. Suojelupoliisin edustajat ovat julkisuudessa pitäneet tätä niin sanottua Stasi-listaa merkityksettömänä.
Näiden seikkojen valossa ei ole ymmärrettävää miten kyseinen asiakirja yhä edelleen, siis 13 vuotta sen saamisen jälkeen, koskee valtion turvallisuuden ylläpitämistä. Toimittaja on korostanut vielä, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohta edellyttää sitä, että itse asiakirja nimenomaan liittyy suoraan, ei välillisesti, tähän turvallisuuden ylläpitämiseen, jonka on katsottava tarkoittavan sitä, että asiakirjan sisältämillä tiedoilla on edelleen merkitystä. Termi "turvallisuuden varmistaminen" on laajempi käsite kuin lain tarkoittama "turvallisuuden ylläpitäminen".
Kysymyksessä olevaa asiakirjaa ei voi pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan tarkoittamana sellaisena asiakirjana, joka koskee valtion turvallisuuden ylläpitämistä ja jonka harkinnanvaraiseen salaamiseen olisi peruste, kun otetaan huomioon perustuslakivaliokunnan edellyttämä salassapidon suppea tulkinta, julkisuuslain tarkoitus ja perustuslain takaama julkisuusperiaate.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa on niin sanottu julkisuusolettama, jonka mukaan asiakirja on julkinen, jollei tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Lain kohta edellyttää sanamuodoltaan, että tiedon antaminen aiheuttaa vahinkoa. Hallinto-oikeus on päätöksessä laajentanut tämän olettaman tulkintaa merkittävästi. Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään, että suojelupoliisin tiedonvaihto saattaisi vaarantua, jos asiakirja julkaistaisiin. Hallinto-oikeuden mukaan julkisuusolettaman kumoamiseen riittääkin mahdollinen vahinko, kun laki edellyttää julkistamisen aiheuttavan varmaa tai lähes varmaa vahinkoa. Julkisuusolettaman periaate on se, että salaamista haluavan tahon on selvitettävä uskottavasti se, että julkisuus aiheuttaa vahinkoa. Suojelupoliisi on kuitenkin osoittanut vain mahdollisen vahingon ylimalkaisilla perusteluilla, jotka eivät riitä kumoamaan julkisuusolettamaa siinä muodossa kuin se on lakiin kirjoitettu. Toisaalta suojelupoliisi kuvaa asiakirjaa merkityksettömäksi, mutta toisaalta niin tärkeäksi, että se on turvallisuussalaisuus. Tämä antaa aiheen epäillä, että suojelupoliisin tulkinnan mukaan vain jotkut tiedot siitä ovat salassapidettäviä. Suojelupoliisin hallinto-oikeudelle antaman vastineen perusteella tieto kyseisen asiakirjan laatijasta on ilmeisesti tällainen. Tältä osin olisi mahdollista, että korkein hallinto-oikeus määrää asiakirjan luovutettavaksi osittain yliviivattuna. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi asiakirjan laatijaa koskevat tiedot mustataan, mutta muilta osin se määrätään julkiseksi.
Tämän asiakirjariidan kuluessa on syntynyt käsitys, että suojelupoliisin kannalta kyse on enemmän periaatteesta kuin yksittäisen asiakirjan julkisuudesta. Suojelupoliisi ei voi hyväksyä käsitystä, jonka mukaan heidän asiakirjojaan voitaisiin saada julkisuuslain avulla julkiseksi. Suojelupoliisin on kuitenkin viranomainen ja sen asiakirjat ovat lain tarkoittamia asiakirjoja. Vaikka suojelupoliisi hoitaa yhteiskunnassa tiettyjä erityistehtäviä, kuuluu se silti siihen viranomaisten piiriin, joita julkisuuslain nojalla on voitava valvoa. Tässä tapauksessa pitää tarkastella vain tähän yksittäiseen asiakirjaan liittyviä tosiasioita.
Suojelupoliisi on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylättäväksi. Suojelupoliisi on päätöksessään maininnut kaksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin perustuvaa salassapitoperustetta eli julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 9 kohdan. Lisäksi salassapitoa on perusteltu sillä, että valtioneuvoston päätöksen (nro 1094/401/81) mukaan suojelupoliisin asiakirjojen salassapitoaika on 60 vuotta yleisen viranomaisasiakirjan salassapitoajan ollessa 25 vuotta. Edellä mainittuun päätökseen liittyy keskeisesti valtion intressi suojata henkilön yksityiselämää. Valtioneuvoston päätöstä esiteltäessä suojelupoliisin asiakirjojen salassapitoa on perusteltu erityisesti yksityiseen oikeusturvaan ja henkilökohtaiseen etuun liittyvillä näkökohdilla, koska suojelupoliisin arkistot sisältävät muun muassa vihjetyyppisiä ilmiantokirjeitä, joissa kansalaisia saatetaan epäilyksenalaisiksi ilman perusteita. Siten asiakirjan salassapitoperusteena on myös keskeisesti henkilön yksityiselämän suoja, josta säädetään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa.
Suojelupoliisin vastavakoiluyksikön päällikkö Hannu Moilanen on 9.11.2002 Helsingin Sanomissa pitänyt suojelupoliisin vuonna 1990 saamaa 18 henkilön nimeä sisältävää asiakirjaa hyödyttömänä suojelupoliisin Stasi-tutkimusten kannalta, koska tämä asiakirja sisältää vain epämääräistä vihjetietoa, joka ei anna pohjaa virallisemmille toimenpiteille. Moilanen lisäsi, että "suojelupoliisin varsinaiset Stasi-tutkimukset ovat kohdistuneet sormilla laskettavaan määrään suomalaisia".
Asiakirja on suojelupoliisin näkemyksen mukaan ollut merkityksetön varsinaisten Stasi-tutkimusten kannalta, mutta se ei tarkoita sitä, että sen julkistaminen olisi merkityksetöntä julkisuuslain ja perustuslain takaaman yksityiselämän ja henkilötietojen suojan näkökulmasta. Suojelupoliisin asiakirjan julkistamiseen liittyvässä tapauskohtaisessa harkinnassa on erityisesti kiinnitetty huomiota siihen, ettei henkilöitä saatettaisi perusteettomasti epäilyksen alaisiksi. Keskeinen tässä harkinnassa on ollut se seikka, että asiakirjaan sisältyy vihjetietoja, joiden perusteella ei sellaisenaan voida päätellä tai epäillä rikosta tapahtuneen. Kyseisen asiakirjan julkistamisesta aiheutuvaa haittaa on siten arvioitu myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan kannalta. Kyseinen kohta luokitellaan julkisuuslaissa ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin. Yksilöimättömien vihjetietojen, kuten nyt käsiteltävänä olevan asiakirjan paljastaminen, olisi suojelupoliisin näkemyksen mukaan oikeusvaltion periaatteiden vastaista.
Toimittajan nimeämään sateenvarjoteoriaan liittyy suojelupoliisin näkemyksen mukaan keskeisesti se seikka, että julkisuuslain mukaiset salassapitoperusteet eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan täydentäviä. Siten esimerkiksi myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettu yksityiselämän suoja voi liittyä keskeisesti myös valtion turvallisuuskäsitteeseen, jota suojataan erityisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa. Valtion keskeisimpiä tehtäviä on taata alueellaan kansalaistensa henkilökohtainen koskemattomuus ja fyysinen perusturvallisuus. Valtion ja yksilön turvallisuuden tarvetta ei voi siten yksiselitteisesti erottaa toisistaan.
Yhtä lailla ei voida yksiselitteisesti erottaa toisistaan valtion turvallisuuskäsitettä ja kansainvälisten suhteiden vaarantumista, sillä valtion turvallisuuden ylläpitoon liittyy keskeisesti valtioiden välinen luottamuksellinen tiedonvaihto.
Julkisuuslain valmistelutöiden mukaan (HE 30/1998) momentin 24 §:n 1 momentin 2 kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Esitöissä todetaan lisäksi, että kansainvälinen käytäntö on, että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä.
Suojelupoliisin hallussa olevan asiakirjan salassapitoon liittyvässä tapauskohtaisessa harkinnassa on yksityiselämän suojan lisäksi pohdittu voisiko asiakirjan julkistamisesta aiheutua haittaa Suomen edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä muiden maiden viranomaisten kanssa.
Suojelupoliisi on todennut, että kyseisen asiakirjan julkistamisella olisi merkitystä Suomen suhteisiin ja edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä, sillä suojelupoliisin valtion turvallisuuden ylläpitoon liittyvään ennalta estävään turvallisuustyöhön kuuluu olennaisesti yhteydenpito muiden maiden turvallisuuspoliiseihin ja tiedustelupalveluihin. Tähän yhteistyöhön kuuluu tietojen luovuttaminen mahdollisista turvallisuusuhista. Näitä ulkomaalaiselta turvallisuuspoliisilta tai tiedustelupalvelulta saatuja tietoja sitoo käyttötarkoitussidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. Suojelupoliisi on kansainvälisessä toiminnassaan sitoutunut noudattamaan tätä sopimuslauseketta. Tässä asiassa on merkitystä myös sillä, ettei suojelupoliisi ole saanut asiakirjan luovuttajamaan suostumusta asiakirjan julkistamiselle.
Kyseisen asiakirjan julkaiseminen merkitsisi siten sopimuslausekkeen noudattamatta jättämistä, mikä haittaisi suojelupoliisin yhteyksiä muiden maiden palveluihin ja johtaisi siihen, että muut palvelut suhtautuisivat jatkossa pidättyväisesti tietojen luovuttamiseen suojelupoliisille. Samalla käytännössä vaarannettaisiin suojelupoliisin tosiasiallinen mahdollisuus käyttää hyödyksi kansainvälisessä yhteistoiminnassa saatavia muiden tiedustelupalveluiden hallussa olevia tietoja. Kyseisen asiakirjan luovuttamisesta aiheutuisi siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 9 kohdassa tarkoitettua vaaraa valtion turvallisuuden ylläpidolle ja kansainvälisille suhteille.
Edellä mainitut käsitteet ovat eduskunnan hyväksymiä ja niitä käytetään yleisesti muun muassa oikeuskirjallisuudessa. Valtion turvallisuus ja kansainvälisten suhteiden vaarantuminen sisältyvät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 9 kohtaan. Julkisuuslain valmistelutöistä (HE 30/1998) löytyy 2 kohdalle tarkempi selostus.
Perustuslakivaliokunta on julkisuuslaista antamassa lausunnossaan (PeVL 43/1998) todennut, että julkisuuslakiehdotuksen 24 §:n 1 momentin tarkoituksena on suojata muun muassa valtion turvallisuutta. Salassapidon sääntelyssä on jouduttu väistämättä käyttämään yleisluonteisuudessaan jossain määrin harkinnanvaraisiksi jääviä määrittelyjä ja edellytyksiä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt lähempää huomiota sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta eräiden salassapitosäännösten ehdotettuun muotoiluun kuten momentin 3, 6, 11, 12, 13, 15, 21, 23 ja 32 kohtaan. Valtion turvallisuutta koskevaa 9. kohtaa ei kuitenkaan ole pyydetty täsmentämään, eikä valtion turvallisuuskäsitettä ole julkisuuslaissa eikä sen esitöissäkään tarkemmin perusteltu. Esitöissä on ainoastaan todettu (HE 30/1998), että tällaisina salassa pidettävinä asiakirjoina voidaan mainita esimerkkinä suojelupoliisin tietojärjestelmään sisältyvät tiedot. Käsitteen yleisluonteisuudelle löytyy siten valtion turvallisuuden varmistamiseen liittyvä peruste.
Toimittajan esiin tuoma suojelupoliisin asiakirjojen salassapidon säännönmukaisuus ilmenee muun muassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohtaa koskevasta ja toimittajan valituksessa usein mainitsemasta salassapito-olettamaan perustuvasta vahinkoedellytyslausekkeesta.
Myös perustuslakivaliokunta on todennut, että salassapidon puolestaan ollessa olettamana tiedon antaminen sidotaan säännöksissä sen ilmeisyyteen, ettei tiedon antamisesta aiheudu haittaa suojattaville eduille (3, 7, 9, 10, 21, 24 ja 28 kohta). Edellä mainittua säännönmukaista tulkintaa on suojelupoliisin asiakirjojen ollessa kysymyksessä lisäksi tarkennettu turvallisuusselvityslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 43/2001), jossa todetaan, että suojelupoliisin tietojärjestelmän sisältämät tiedot ovat säännönmukaisesti sellaisia, joiden antaminen saattaa vahingoittaa valtion turvallisuutta.
Kyseinen salassapito-olettama tarkoittaa käytännössä sitä, ettei suojelupoliisin asiakirjoista anneta pääsäännön mukaan tietoja ilman erityistä edellytystä. Tällainen erityisedellytys voi esimerkiksi perustua julkisuuslakia säädöshierarkiassa ylempään erityislainsäädäntöön, kuten esimerkiksi turvallisuusselvityslakiin (177/2002) tai poliisin henkilörekisterilain (509/1995) säännöksiin salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Toimittaja ei ole pyynnössään esittänyt tällaista erityisedellytystä asiakirjan saamiselle.
Suojelupoliisi on päätöstä tehdessään keskittynyt sen omaan toimialaan kuuluviin ja lakisääteisten tehtävien hoitamisen kannalta sekä yksityiselämän suojan kannalta olennaisiin seikkoihin. Suojelupoliisi on kyseisen asiakirjan julkisuutta arvioitaessa pohtinut sen julkistamisesta aiheutuvaa vaaraa julkisuuslaissa suojatuille eduille todeten, että on ilmeisen todennäköistä, että suojattavat edut vaarantuisivat, mikäli asiakirjan salassa pidosta poikettaisiin. Suojelupoliisi katsoo edelleen, että toimittajan pyytämän asiakirjan salassa pidolle on julkisuuslain edellyttämän tapauskohtaisen harkinnan tuloksena asiallinen ja lainsäädännöllinen perusta.
Toimittaja on lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä korostanut vielä sitä, että alkuperäisessä päätöksessään suojelupoliisi ei ole vedonnut lainkaan yksityiselämän suojaan. Nyt se näyttää olevan keskeisin salaamisperuste.
Eräs olennainen seikka suojelupoliisilta unohtuu. Se näyttää olettavan, että kyseisen asiakirjan antaminen johtaa siihen, että listalla olevat henkilöt nimetään tiedotusvälineissä automaattisesti DDR:n vakoilijoiksi. Näin asia ei tietenkään ole. Mitään päätöksiä listan julkaisemisesta tai käsittelytavasta tämän listan osalta ei ole etukäteen tehty. Oikeuslaitoksen viime aikaiset päätökset (muun muassa KKO 2001:96 ja KKO 2002:55) antavat yksilölle varsin tehokasta suojaa tapahtumissa, joissa kyse on rikosepäilyistä. Niiden perusteella voi jopa pitää epätodennäköisenä, että tiedotusväline uskaltaisi ylipäätään julkaista kyseistä listaa kokonaisuudessaan. Asiasta ei ole voitu tehdä mitään ratkaisuja, koska listan ja siihen sisältyvä muistion tiedot eivät ole tiedossa. Usein rikosuutisia tehdessä toimittajan tietoon tulee monia, arkaluonteisiakin seikkoja. Kaikkea mikä on julkista tietoa ei kuitenkaan julkaista. Tätä rajoittavat muun muassa yksityiselämää ja kunniaa koskevat rikoslain pykälät, journalistin ohjeet sekä yleiset hyvät tavat. Suojelupoliisi haluaa käyttää tässä asiassa ennakkosensuuria yhtenä salaamisperusteena, koska se automaattisesti kuvittelee, että tiedotusväline käyttäisi julkiseksi tulleita tietoja suojelupoliisin kuvittelemalla tavalla.
Yhtä hyvin julkistamisintressiä voi perustella sitä kautta, että tiedotusvälineillä on roolinsa julkisen vallan vahtikoirana. Tätä roolia on käsitelty useissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätöksissä: mm. "Bladet Tromsö and Steensaas v. Norja" (päätös 20.5.1999), Jersild v. Tanska (23.9.1994), De Haes and Gijsels v. Belgia (24.2.1997), Prager and Oberschlick v. Itävalta (26.4.1995) ja Goodwin v. Britannia (27.3.1996).
Julkisuuskiistoissa viranomainen ei voi käyttää salaamisperusteena sitä, että se olettaa asiakirjan pyytäjän käyttävän tietoja tietyllä tavalla. Tässä tapauksessa asiakirjapyynnön taustalla voi aivan yhtä hyvin olla halu selvittää, miten suojelupoliisi on käyttänyt valtaansa näiden vanhojen vakoiluasioiden selvittämisessä. Tietopyynnön taustalla voi olla sekin, miten kyseiset henkilöt ovat listalle ylipäätään päätyneet. Sillä voi olla merkitystä, kun arvioidaan tällaisten vakoilijalistojen merkitystä.
Suojelupoliisin lausunnossa todetaan, että suojelupoliisi ei ole saanut luovuttajamaan suostumusta asiakirjan luovuttamiselle. Tämä on uusi tieto, joka tulee ilmi vasta tässä vaiheessa. On oletettavaa, että myös tämä kirjeenvaihto suojelupoliisin ja tietoja antaneen valtion välillä on salassapidettävää, koska esimerkiksi jo tieto antajamaasta on suojelupoliisin käsityksen mukaan salainen. Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi selvittää viran puolesta se, millä tavalla tämä pyyntö on tehty ja onko se sanamuodoiltaan asianmukainen. Olennainen tieto on tietysti myös se, että onko kyseinen valtio vastannut tähän pyyntöön, vai tarkoittaako suojelupoliisin sanamuoto "ei ole saanut suostumusta" sitä, että suojelupoliisin pyyntöön ei vain ole vastattu. Mikäli vastausta ei ole tullut, tälle suostumuspyynnölle ei ole syytä antaa paljoakaan painoa.
Toimittaja on vielä 17.10.2003 toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen lisäselvityksen, jossa hän on viitannut oikeuskanslerin 15.10.2003 antamaan päätökseen erityisesti siltä osin mitä suojelupoliisin entinen päällikkö Seppo Tiitinen oli oikeuskanslerille antamassaan selvityksessä lausunut. Tuosta selvityksestä käy ensimmäistä kertaa yksityiskohtaisesti ilmi mistä kyseinen lista on peräisin ja minkälaista tietoa lista sisältää.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on istunnossaan 30.9.2003 tutustunut puheena olevaan asiakirjaan.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Lainsäädäntö
Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat sellaiset muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat sellaiset suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.
Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.
Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.
Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).
Asian arviointi
Suojelupoliisi on ratkaissut asiakirjapyynnön viittaamalla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 9 kohtiin. Suojelupoliisin päätöksen lainmukaisuus tulee siten arvioitavaksi tästä lähtökohdasta siitä huolimatta, että suojelupoliisi on myöhemmin lausunnossaan viitannut myös henkilön yksityiselämän suojaa koskevaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohtaan.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta koskee valtion ulkopoliittisia etuja ja 9 kohta valtion turvallisuutta. Kohtaan 2 liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siten tietojen julkisuus. Kohdassa 9 on nimenomaisesti säädetty suojelupoliisin asiakirjoista. Suojelupoliisin asiakirjat on asetettu lainkohdassa lähtökohtaisesti sellaiseen asemaan, jossa olettamana on asiakirjojen salaisuus.
Poliisin hallinnosta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan suojelupoliisin tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.
Suojelupoliisin valtion turvallisuuden ylläpitoon liittyvään tehtävään kuuluu yhteydenpito muiden valtioiden vastaavia tehtäviä hoitaviin elimiin. Tähän yhteistyöhön kuuluu myös tietojen luovuttaminen mahdollisista uhista, jotka saattavat vaarantaa valtion turvallisuutta. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kysymyksessä oleva asiakirja on toimitettu suojelupoliisille sen edellä mainittuun tehtävään ja toimialaan liittyvässä tarkoituksessa. Asiakirja on suojelupoliisin hallussa oleva tiedustelutietoa sisältävä luettelo, jossa on johdanto-osa ja luetteloon otettujen henkilöiden nimi- ja yksilöintitiedot.
Siitä huolimatta, että julkisuuslain mukaan jokaisen asiakirjan julkisuutta on aina harkittava erikseen, on mahdollisuutta antaa tietoja suojelupoliisin tällaisessa tehtävässä saadusta asiakirjasta arvioitava myös siltä kannalta, miten tietojen antaminen asiakirjasta vaikuttaa suojelupoliisin mahdollisuuteen hoitaa valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa tehtäväänsä. Kun asiakirjaa näin arvioidaan osana suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tiedonvaihtoa, asiaa ei voida ratkaista yksinomaan kysymyksessä olevan yksittäisen asiakirjan sisällön perusteella eikä asiakirjassa olevan luettelon sisältämillä nimillä tai luettelon iällä ole näin ollen olennaista merkitystä. Kysymyksessä oleva asiakirja liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan suojelupoliisin tehtävään. Suojelupoliisin ja muiden valtioiden vastaavien elinten välisen tiedonvaihdon liittyminen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen ja tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen ei asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevasta asiakirjasta ei vaarantaisi valtion turvallisuutta.
Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, kun lisäksi otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeus on suojelupoliisin päätöksen perustelemisesta lausunut, että hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Hannele Klemettinen.